公共信任風險視角下的塔西陀效應及其後果
胡象明 張麗穎
導語
塔西佗效應，也被稱為“塔西佗陷阱”，得名于古羅馬時代的曆史學家塔西佗。在《塔西佗曆史》一書中，塔西佗在評價一位羅馬皇帝時說，一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡。後來他的這一評論被引申為一種社會現象，表示“當公權力失去公信力時，無論發表什麼言論、無論做什麼事，社會都會給以負面評價”。從風險理論的視角來看，這就是一個典型的公共信任風險問題。我們在分析當前我國存在的公共信任問題或風險時，切不能濫用“塔西佗陷阱”一詞。在當代中國，由于黨和政府在人民群衆中有崇高威信，雖然在一定程度上也存在公共信任問題或風險，但總體上不存在“塔西佗陷阱”問題。然而，我們仍然應該十分重視公共信任問題的解決及其風險的化解，盡可能将這一風險控制在最低限度。
在當代風險社會，公共信任風險是一種客觀存在，有其内在的形成原因。深入探讨公共信任風險的特點及其原因，對于防範和化解這一風險具有重要的現實意義。
公共信任風險及其特點
在現實社會生活中，信任關系是非常重要的，既有私人信任，又有公共信任。私人信任關系相對簡單，主要是指個人與個人之間的信任關系。當然，這種信任關系的建立也要經過一個相當長期的過程，需要通過兩人多次互動的經驗積累才能形成，它構成兩人合作互動的倫理基礎。
相比于私人信任，公共信任的關系則要複雜得多。它至少有幾層含義。第一，它與公衆有關，即它不是個體對個體的信任關系，而是一種與公衆有關的信任關系。第二，它涉及公共生活，是發生在公共生活領域中的信任關系，私人生活領域的信任關系不能稱之為公共信任關系。第三，作為被信任的對象，不可能是一個特定的個人，要麼是公共生活中不特定的個體；要麼不是任何個體，可能表現為一個與公共生活有關的公共機構或公共人。根據以上理解，我們可以進一步把公共信任分為普遍的公共信任與特殊的公共信任。所謂普遍的公共信任，就是指公衆或其中的個體對公共生活中一般他人或不特定個體的信任，特别是對陌生人的信任。一個社會對陌生人信任程度的高低，反映出這個社會普遍公共信任水平的高低，即對陌生人的信任水平越高，這個社會的普遍信任水平也就越高。所謂特殊的公共信任，主要指公衆或其中的個體對與公共生活有關的公共機構或公共人的信任。公民對政府的信任就屬于這種類型的公共信任。
當我們把關注的重點轉移到特殊的公共信任時，與公共信任相對立的概念則是公共質疑，即公衆對公共機構及其官員的質疑。當這種公共質疑聚積到一定程度，就會産生公共信任問題。從公共機構及其官員的角度而言，公共信任問題就是公共信任風險。所謂公共信任風險，就是公衆對公共組織出現不信任或質疑的不确定性及其概率，具體而言，主要有以下幾個特點：
01、公共性
公共信任涉及公共生活領域，所謂公共生活領域，是一個與私人生活領域相對應的概念，公共的就是非私有的或為衆多人所共有的。公共信任風險首先是發生在公共生活領域裡的信任風險，而不是私人生活領域出現的信任風險。因此，公共性應該是公共信任風險的首要特征，它規定了這種信任風險發生的範圍，也規定了這種信任風險的重要性，以及對它進行研究的必要性。
02、不确定性
從對風險一詞的一般定義來看，它主要指的是一種不确定性及其概率。當我們談論公共信任風險時，它必然具有風險所共有的特征，即發生的不确定性及其可以量化計算的概率。我們所理解的是公共信任度有可能下降也有可能上升，但未來結果究竟是上升還是下降，是不确定的；至于上升多少或下降多少，同樣是不确定的。公共信任度下降或質疑度上升，表示公共信任風險升高，否則即是降低。
03、概率性
公共信任的不确定性通過調查研究和評估，是可以量化的，可以通過概率來表示，是可以計算、評估的。現代風險理論已發展成為一套成熟的風險科學理論，它以概率論為基礎，可以使風險數據化、定量化，風險計算與決策可以模型化，決策模拟可以計算機化。公共信任風險同樣是可以量化的、可以計算的，其防範和化解的決策同樣可以科學化和模型化，決策模拟也可以計算機化。
04、作用的雙重性
盡管從理論上講，公共信任風險的不确定性，既包含了信任度下降的可能性，也包含了信任度上升的可能性。但從風險關注的重點看，還是信任度下降或質疑的可能性。因此，我們對公共信任風險的關注，主要是着眼于公共信任的消極方面，即信任度下降的角度。所謂防範公共信任風險，就是要防範公共信任度下降的可能性。公共信任風險提高，意味着公衆對公共機構及其官員質疑度提升，公共信任度下降，公共管理難度增加，因而具有一定的消極特性。同時，公衆質疑公共機構及其官員，會促使公共機構及其官員努力工作，提高公共管理效率，改善公共管理質量，也具有一定的積極意義。
塔西佗效應：公共信任風險形成和發展規律的認識
塔西佗效應，也被稱為“塔西佗陷阱”，得名于古羅馬時代的曆史學家塔西佗。在《塔西佗曆史》一書中，塔西佗在評價一位羅馬皇帝時說，一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡。後來他的這一評論被引申為一種社會現象，表示“當公權力失去公信力時，無論發表什麼言論、無論做什麼事，社會都會給以負面評價”。從風險理論的視角來看，這就是一個典型的公共信任風險問題。
塔西佗效應的形成過程，也就是公共信任風險形成和發展的過程。按照風險形成和發展的一般規律，主要有以下幾個關鍵環節：
（一）風險源形成
所謂風險源，通俗地講，就是引起風險的源頭。在生态學中，風險源是指對生态環境不利影響的一種或多種的化學的、物理的或生物的風險來源，如人為活動、外來物種等；在社會學中，風險源是指對社會環境不利影響的一種或多種的社會性風險源頭，如敏感性社會事件等；在公共管理學中，風險源是指對公共環境不利影響的一種或多種的公共性風險源頭，如敏感性公共事件、公共權力的不當運用、公共機構及其人員的不當言論等；在公共信任風險分析中，風險源即是指對公共信任不利影響的風險源頭，上述有關公共性風險源頭的事件，一旦與公共信任問題相聯系，都有可能成為公共信任風險的源頭。如某某握有公共權力的人在重要公共場合講假話并受到公衆的質疑，某某公共組織的某種不當行為受到公衆的質疑，等等，都有可能成為公衆對公共權力信任風險生成的風險源。同時，公共權力機構的某些不當行為，也可能成為普遍公共信任風險的風險源。從公共信任風險的角度看，風險源及其形成需要具備幾個條件。第一，作為風險源的事件，須是一個公共事件，即能夠對公衆産生一定影響，并與公共權力或公共生活有關的事件。第二，作為風險源的事件，往往具有一定的敏感性，能夠引起公衆的關注。如果是一個不敏感的事件，公衆對此漠不關心，也不可能成為公共信任風險的源頭。第三，作為風險源的事件，一般隐含着在公衆看來屬于負面的信息。某一風險源之所以引起公衆對某些與公共生活相關的事或人不信任，以及對某些公共組織或官員的不信任，是因為這一作為風險源的事件中隐含着遭到公衆質疑的負面信息，公共信任風險正是這些負面信息傳遞和放大的結果。
（二）風險傳遞
某一公共事件因為隐含有負面信息，會造成公衆在這一事件上對事件中的相關方不信任，這是理所當然的。如果這種不信任僅僅停留于這一事件上，還談不上公共信任風險，至多隻能算潛在的公共信任風險。問題是，公衆在這一事件上對事件中的相關方不信任，可能傳遞到另一事件上也會對這一事件相關方的不信任。例如，某個官員在公衆場合講了假話，可能會導緻他即使講真話，也被公衆認為他所講的是假話，特别是對于那些他講假話時在場的公衆而言更是如此。同時，還會進一步傳遞到對其他官員講話真假的質疑。這種A事件中引起的不信任，通過不同途徑，分别傳遞到事件B、C、D、E、F……中，造成公衆對類似情形的質疑，如果這種質疑聚積到一定程度，就會形成較大的公共信任風險，我們把這種由單一事件中的不信任傳遞到諸多事件中引起的公共信任風險的傳遞方式稱為單一傳遞。與之相對應的，還存在着一種複合傳遞。這種傳遞是指存在着多個類似的隐含負面信息可能引起公衆不信任的事件，這些事件中的相類似的負面信息及其引起的質疑分别傳遞給其他類似的事件中，并且還可能交叉傳遞，造成公衆凡遇此類事件則具有相當大的不信任感，從而推高公共信任風險。例如官員的腐敗問題，一個官員的腐敗已經隐含着公衆對官員清廉程度質疑的潛在風險，但僅憑這一個官員的腐敗，一般來說，還不至于形成較大的公共信任風險。但腐敗官員較多，并多到公衆難以承受的程度時，這些官員的腐敗行為及其引起公衆對官員乃至對公權力的質疑，會傳遞給公衆對其他官員清廉程度的質疑，即使是一些清廉官員的廉潔行為，也可能被公衆認為是不可信任的。當公衆對官員及其公權力機構的這種質疑或不信任感積聚到一定程度，對公權力的這種較高的公共信任風險就會形成，對于公共機構及其官員來說，這就有跌入“塔西佗陷阱”的危險。
（三）風險的社會放大
它主要發生在風險信息的社會傳播過程之中，在這個過程中，放大指的是信息或信息源經過傳播者傳播，并到達接收者的過程中，信号加強或減弱的過程。因此，風險放大過程不是一個簡單的風險信号的傳遞過程，而是“一個信息的加工、建構、交流的過程和效應的傳播過程”。通過這個過程，作為結果的風險信号已不是原來的風險信号，或者被放大，或者被弱化。公共信任風險的發展，從風險源的形成到風險傳遞，最後發展到“塔西佗陷阱”，這期間必然還要經過一個風險放大的過程。通過放大，就像“把一塊石頭丢入池塘”，“漣漪向外擴散”，不斷擴大受影響的人群，從而發展成更大的公共信任風險。保羅·斯洛維奇等人最早提出了風險社會放大的理論框架，在這個框架中，存在着兩個風險放大站：一個是社會站，一個是個體站。社會站的主要影響因素有意見領袖、文化與社會群體、政府機構、自願組織和新聞媒體等；個體站的主要影響因素有個人的注意力過濾器、解碼、直覺啟示、評估與解讀、社會環境中的認知等。應該說，公共信任風險的社會放大也是如此，在相關公共問題的信任風險社會放大過程中，就社會方面而言，意見領袖、文化與社會群體、政府機構、自願組織和新聞媒體等起着重要的作用。而就個體方面而言，人們為什麼會接受這種有關不信任的信息，并提升對這一事件的信任風險，與他對這一事件的注意力、直覺、解讀及其所處的認知環境相關。在他所處的認知環境中，往往隐含着各種複雜的利益關系。公共信任關系背後隐藏着多方的利益博弈，換句話說，信任的基礎是利益。我們假設信任者與被信任者都是自利性的經濟人，一個人是否信任對方，取決于他認為能否從對方那裡得到他所期望的利益。在信任者與被信任者之間，當雙方利益一緻時，二者就會相互信任；當雙方利益沖突時，二者之間的相互信任就可能失去。人們對于某事件蘊含的信任關系也是從自己的利益關系出發來感知和解讀的。公衆對政府也是如此。公衆作為自利性的經濟人，如果公衆認為能夠從政府那裡得到其所期望的利益，并且曾經的經驗告訴他們這是可以得到的，于是他們就會信任政府。否則，他們就會質疑政府。如果公衆總是不能從政府那裡得到他們所期望的利益，而且曾經的期望總是落空，公衆就不會相信政府。總之，某一社會事件所蘊含的信任風險，經過風險傳遞，逐漸發展成為一種公共信任風險，進一步通過風險的社會放大，不斷推高風險程度，并且達到某個臨界點，最後就有可能跌入“塔西佗陷阱”。
塔西佗效應的後果分析
當代公共治理是建立在公共治理機構與公民的良性合作基礎上的，其中既有公共治理機構與公民的合作，又有公民與公民之間的合作。離開了這種良性合作，就不可能有現代意義上的公共治理，而合作必須以信任為前提。因此，良好的公共治理，需要有一個低風險的公共信任環境。如果社會上的普遍公共信任環境較差，公共治理機構也得不到公衆的高度信任，甚至可能跌入“塔西佗陷阱”，對于公共治理來說，其後果是非常嚴重的。
第一，影響公共治理機構對人心的凝聚。人心向背問題是公共治理中的一個非常重要的問題。人心順，則公共治理有效；人心背，則公共治理失效。因此，公共治理的一項重要内容就是要凝聚人心，理順人心。公共治理機構能夠凝聚人心的一個重要前提，就是要能夠得到人民的信任。若公共治理機構一旦跌入“塔西佗陷阱”，無論其打算如何做好事，提出的治理方案如何行之有效，都有可能得不到公衆信任。在此種情況下，人心不可能凝聚于公共治理機構，公衆之心與公共治理機構相背。凡公共治理機構提出的治理方略、措施和辦法，不但得不到公衆的擁護，還有可能遭到公衆的抵制。這樣，公衆就不可能在公共治理過程中與公共治理機構進行合作，公共治理過程也就不可能順利進行。如果公衆對公共治理機構行為的抵制發展到一定程度，還有可能影響社會的穩定，嚴重的還會導緻社會出現動亂，進而造成公共治理出現非常困難的局面。
第二，危及黨的執政基礎和執政地位。中國共産黨作為執政黨，是實現中華民族偉大複興的重要政治保證。中國共産黨的執政地位，是在長期的中國革命和建設過程中形成的，是曆史的選擇、人民的選擇。但是，中國共産黨的執政地位必須要以全國人民衷心擁護為堅實基礎。如果沒有全國人民的衷心擁護，這一執政地位就有可能動搖。在當代中國，共産黨作為執政黨，是公共治理中的領導核心，對黨的信任，是公共信任的核心内容。如果公共信任中的這個核心内容出現了問題，出現了對黨組織信任的動搖，對黨領導的人民政府信任的動搖，更不用說“塔西佗陷阱”，都有可能危及黨的執政基礎和執政地位。
第三，有礙實現公共治理體系和治理能力的現代化。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目标是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”對于中國的公共治理現代化來說，具有重大而深遠的理論意義和現實意義。然而，正如我們前面所指出的那樣，現代公共治理是建立在公共治理機構與公民之間、公共治理機構與公共治理機構之間、公民與公民之間的高度合作的基礎之上的，而這種合作又必須以信任為前提。而當全社會公共信任水平下降、公共信任風險上升并跌入“塔西佗陷阱”時，意味着公共治理機構與公民之間、公共治理機構與公共治理機構之間、公民與公民之間的合作陷入困境，還可能出現較高的社會穩定風險。一旦出現這種局面，不僅公共治理體系可能陷入無序運轉狀态，而且公共治理能力也會大大削弱。這會嚴重地阻礙公共治理體系和治理能力的現代化。
第四，威脅國家的長治久安。在當代中國，國家治理機構主要是執政黨及其所領導下的國家機構，而廣大人民群衆既是治理的主體即治理的參與者，又是治理的對象，如果沒有人民群衆的相互信任以及人民群衆對黨和國家治理機構的信任，就不可能形成一種良性的國家治理局面。人民群衆的相互信任屬于普遍公共信任的範疇，人民群衆對黨和國家治理機構的信任屬于特殊公共信任的範疇。無論普遍的公共信任還是特殊的公共信任，對于國家治理來說，都是十分重要的。如果社會一旦跌入“塔西佗陷阱”，普遍公共信任和特殊公共信任都成為問題，人與人之間互不信任，人民對黨和國家治理機構也不再信任，那麼，國家治理、公共治理和社會治理都可能遭受重要挑戰，社會穩定風險加大，甚至會出現社會混亂局面，嚴重的會威脅到社會安全和國家安全。
結論與建議
通過以上分析，我們可以得到以下幾個結論：
第一，“塔西佗陷阱”的形成是一個過程，它随着公共信任風險的提升而逐步形成，有一個從量變到質變的過程。一個社會存在公共信任問題、有公共信任風險，屬于正常狀态。當這種公共信任問題還不大、公共信任風險較小時，這些小的公共信任問題和風險，實際上離“塔西佗陷阱”還有很長一段距離。但是，随着公共信任風險的上升，一步一步的演變，由量變到質變，當公共信任風險發展到某個臨界點、公共信任問題發展到極端時，就有可能會跌入這一陷阱。
第二，作為“塔西佗陷阱”形成原因，公共信任風險的産生和發展是有規律可循的。“塔西佗陷阱”是公共信任風險發展的結果，而公共信任風險的産生和發展有其自身的規律。根據社會風險産生和發展的一般規律，目前現有的研究已提示出公共信任風險産生和發展過程大緻要經過風險源形成、風險傳遞和風險社會放大三個階段。随着這一領域研究的深入，對于公共信任風險産生和發展規律的提示将會更加精細化，取得更多實質性的成果。
第三，“塔西佗陷阱”是一種比較極端的狀态，在正常狀态下公共信任不會跌入這一陷阱，但一旦跌入這一陷阱，後果是嚴重的，因此，對于公共信任風險應該引起足夠的重視。所以，我們在分析當前我國存在的公共信任問題或風險時，切不能濫用“塔西佗陷阱”一詞。可以這樣說，任何一個社會，都會或多或少存在公共信任問題或風險。在當代中國，由于黨和政府在人民群衆中有崇高威信，雖然在一定程度上也存在公共信任問題或風險，但總體上不存在“塔西佗陷阱”問題。然而，我們仍然應該十分重視公共信任問題的解決及其風險的化解，盡可能将這一風險控制在最低限度。
為了增強公共治理機構對人心的凝聚，鞏固中國共産黨的執政基礎和執政地位，有效實現國家治理體系和治理能力的現代化，确保國家的長治久安，對于習近平總書記提出的“塔西佗陷阱”問題，黨和政府應該予以高度重視。為防治公共信任風險，本文提出如下建議：
第一，嚴控公共信任的風險源。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。由于當前我國事實上存在着發展不平衡不充分的問題，緻使我國社會中還存在着諸多的具體社會矛盾，如東西部之間的矛盾、城鄉之間的矛盾、貧富之間的矛盾、公共利益與私人利益之間的矛盾、私人利益與私人利益之間的矛盾等，這些矛盾一旦爆發并處理不好，就有可能成為引發公共信任風險的風險源。為此，建議地方政府要把公共信任管理納入政府的日常管理議程，對于一些可能引發公共信任風險的敏感事項或項目，應制定公共信任風險防範預案，采取預防措施，将其消滅于萌芽狀态。
第二，阻斷公共信任風險的傳遞鍊。公共信任風險事件一旦發生，如控制不力，就必然會向外傳遞，會釀成更大範圍的公共信任風險，這是公共信任風險發展的規律之一。地方各級黨和政府作為公共信任風險的管理機構對此必須要有高度認識，當引發公共信任風險的風險源一旦出現，有必要采取措施阻斷公共信任風險的傳遞鍊條。具體措施主要是要加強對公共信任風險傳遞鍊條的分析，弄清公共信任風險的傳遞鍊條的主要環節，以及具體的人和事，有針對性地在各個環節開展工作，特别是要針對具體的人和事開展工作，主要是提供真實信息，讓真實信息得到有效傳遞，用真實信息抵制謠言信息，嚴防謠言信息的傳遞，因為謠言信息或虛假信息是引發公共信任風險的重要原因之一。
第三，疏通公共信任風險的社會放大器。當公共信任風險源一旦形成，通過風險傳遞鍊進行多方位、多層次傳遞後，再經過風險的社會放大器放大，風險就會迅速擴散。因此，為了有效阻止公共信任風險的進一步擴散，除了盡早控制風險源和阻斷風險傳遞鍊外，還應該對風險的社會放大器進行有效疏通。在社會放大器的諸要素中，新聞媒體是其中的重要組成部分。面對公共信任風險的發生和發展，公共信任風險管理機構要注重疏通風險的社會放大器，特别是要加強與主流新聞媒體合作，通過主流新聞媒體主動發布真實的信息，以真實信息去糾正虛假信息，使公衆在了解真實信息的基礎上消除誤會，化解疑慮；同時公共機構還應該通過主流媒體釋放善意，争取公衆對公共機構的理解，在理解的基礎上獲得信任，以此來提高公共信任度，降低公共信任風險。
第四，強化公共領域的社會共識建設。公共領域的社會共識與公共信任風險存在着緊密的關系。一般說來，當公共領域的社會共識度增高時，公共信任風險度就會降低；反之，當公共領域的社會共識度降低時，公共信任風險度就會增高。因此，為降低公共信任風險，有必要加強公共領域的社會共識建設，對有些公共領域的問題應當進行廣泛讨論，有關涉及公共領域的一些科學問題應該做好必要的科普工作，通過讨論和科普等工作，使公衆在了解真相的基礎上，對相關公共領域的問題達成廣泛共識，為降低公共信任風險創造條件。
（作者單位：胡象明系beat365英国官网网站公共管理學院二級教授、中國行政管理學會政策科學研究會副會長，張麗穎系beat365英国官网网站公共管理學院博士生；載《社會科學文摘》2020年第2期；摘自《學術界》2019年第12期）
（王遠程 編輯）
