區塊鍊在公共事務中的應用：探索與挑戰

區塊鍊技術所具有的分布式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等技術特點，應用在公共事務中有助于更好地推進公共管理的效率化和精準化，目前已在稅務、食品藥品質量監管、房地産市場監管、不動産交易和電子民生卡等公共事務中得到廣泛應用。

beat365英国官网网站公共管理學院胡象明教授認為，當前區塊鍊在我國公共事務中的應用可行、有效，發展前景廣闊，區塊鍊應用于公共事務，對提高管理效率、實現管理精準，對管理過程中的平等參與、合作共赢，均具備天然優勢。在充分發揮區塊鍊應用于公共事務中優勢的同時，還應有效防範和化解隐私安全風險、系統安全風險和安全監管風險，為推進我國國家治理體系和治理能力現代化更好地服務。

核心觀點

區塊鍊的基本特征：

“去中心”結構：在區塊鍊中，各個數據傳輸節點地位平等，節點之間可以互聯進行直接傳輸，區塊鍊結構更加扁平化。

“去信任”架構：能夠有效完成價值轉移和信用轉移，解決公共管理中“信任的不确定性”難題。  

“精準化”機制：改變既有金字塔式的層級節制，對數據進行精準管理和公開，既能保證數據的真實性，也能保證數據的安全性。  

區塊鍊應用于公共事務中的有效探索：

就可行性而言，由于公共财政領域（包括稅收）與金融領域相似，因而區塊鍊技術可直接在公共财政領域得到應用，區塊鍊技術對公共财政的影響直觀反映在稅務管理和行業監管等方面。  

就有效性而言，深圳稅務局開展“區塊鍊+電子發票”的實踐創新，不但極大地提高了辦稅效率，而且極大地降低了偷稅漏稅的風險，即是區塊鍊有效探索的成功案例之一。  

就發展前景而言，區塊鍊不僅在金融、稅務、食品藥品質量監管、房地産市場監管、不動産交易等方面得到了應用，足以表明其應用前景的廣泛性。

區塊鍊在公共事務中應用的優勢：  

區塊鍊應用于公共事務有助于提高公共管理效率。采用“點對點傳輸”方式，改變了既有官僚體制的“層級節制”，使管理層級更加扁平化；減少管理層級，有利于管理效率的提高。

區塊鍊應用于公共事務有助于實現公共管理的精準化。将區塊鍊應用于食品藥品安全監管、不動産交易登記，有助于實現監管的精準化。

區塊鍊應用于公共事務有助于實現公共管理的平等參與。區塊鍊中，每位參與者地位平等，區塊鍊中的數據會在不同節點進行備份，保證了數據的安全可靠，進而實現共同參與和共同監管。  

區塊鍊應用于公共事務有助于實現公共管理中消除“信任不确定性”基礎上各參與方的合作共赢。形成新的共識機制，從而為實現“合作共赢”。  

區塊鍊在公共事務中應用的風險：

隐私安全風險。區塊鍊的核心價值是數據的開放分享，并且數據會在多個節點進行備份，天然地對用戶隐私安全形成威脅。隐私安全風險是區塊鍊技術應用的主要瓶頸。

系統安全風險。在風雲詭谲的電子時代，“收益”或許并非簡單基于成本的貨币計算，很有可能“破壞”就是篡改者和僞造者的“收益”。  

安全監管風險。區塊鍊技術作為一個新興領域，缺乏成熟的法治體系對其進行約束，缺乏可靠的監管體制對其進行規範，因此容易形成制度性風險。

公共管理視角下區塊鍊的基本特征

區塊鍊技術的出現，不僅很快在金融領域獲得使用，而且在公共事務中也得到廣泛應用，有可能為公共管理帶來深刻挑戰。這種深刻影響主要體現在以下幾個基本特征上。

“去中心”結構。以政府為代表的現代公共管理體制建立在科層制基礎之上，而現代科層制結構是典型的金字塔型中心化結構，存在一個指揮中心，也是公共管理組織體制有效運轉的必要前提。然而，區塊鍊具有的分布式數據存儲則沒有“中心結構”。

在區塊鍊中，各個節點地位平等，能夠共享區塊鍊中的數據并且進行記錄和更新，若部分節點遭受到攻擊并不會影響到整體的系統穩定和數據安全；點對點傳輸是基于“去中心結構”的存儲方式，節點之間可以互聯進行直接傳輸，區塊鍊結構更加扁平化。單從區塊鍊的技術特征看，它為現代公共管理組織結構的扁平化創造了條件，向傳統的公共管理組織體制提出了新的要求。

“去信任”架構。現代公共管理仍然建立在人與人之間相互關系的基礎之上，公共管理者的權威以管理者與被管理者的相互信任為前提。然而，在區塊鍊架構中，無需如此前提。區塊鍊數據塊上的信息随時可以被拿出來考證，在任何一個區塊鍊上的節點，參與者都無法僞造，兩個陌生人之間的交易無需信任機制，這就是區塊鍊的“去信任”架構。

基于此，區塊鍊能夠有效完成價值轉移和信用轉移。整個系統中的多個參與方無須互相信任就能夠完成各種類型的交易和協作，而這恰恰是目前為止傳統互聯網最薄弱的一項。“去信任”架構有助于解決公共管理中“信任的不确定性”難題，當然這把“雙刃劍”同時對公共管理的權威性提出了一種新的挑戰和新的思路。

“精準化”機制。如何實現公共管理的精準化，對于現代公共管理而言十分重要，而區塊鍊技術的出現，為解決類似問題提供了重要啟示與技術支持。區塊鍊具備的分布式存儲通過不同節點的備份、更新，對數據進行精準管理和公開，既能保證數據的真實性，也能保證數據的安全性。

點對點傳輸是實現精準管理的關鍵，改變既有金字塔式的層級節制，每個節點之間可以直接進行互聯、傳輸、交流，所有權責信息落實到節點，并且在區塊鍊内進行公開，既能實現對節點權責的精準定位、精準獎懲，也能實現區塊鍊範圍内的精準監督，進一步擴大管理範圍，提升治理效能。

區塊鍊的加密算法是一種非對稱加密方法，使用互相匹配的公鑰（Public Key）與私鑰（Private Key），其中公鑰在區塊鍊中公開，私鑰由用戶自身妥善保管且隻能用戶本人持有，隻有公鑰和私鑰配對成功，用戶才能夠得到相應數據信息，否則僅持有公鑰也是徒勞。當然，如何将區塊鍊這一精準化思路和技術應用于公共管理，實現公共管理的精準化，還需要進一步探索。

區塊鍊應用于公共事務中的有效探索

2016年10月，由工信部發布的《中國區塊鍊技術和應用發展白皮書（2016）》呈現了區塊鍊技術相對成熟應用的場景，包含金融、供應鍊、教育、公益、智能制造以及文化娛樂等。随着區塊鍊技術的成熟和應用場景的拓展，區塊鍊技術早已運用到社會發展的方方面面，直接或者間接影響人們的生産和生活。

目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手裡，“深藏閨中”是極大浪費。充分利用區塊鍊的技術優勢，挖掘政府數據資源的現實價值，這對于提高國家治理效能具有特殊關鍵的意義。近年來，我國一些地方政府對區塊鍊技術在公共事務中的應用進行了有效探索，取得了良好效果，有待于我們認真總結和思考。限于本文篇幅，以下僅舉幾例予以說明。

例一：2018年3月，深圳市稅務局着手研發“區塊鍊+電子發票”的試點實施方案。“先行先試”開展“區塊鍊+電子發票”的實踐創新，将資金流和發票流進行結合，實現“交易即開票”，并且結合實名制，減少發票少開、漏開、不開的行為，規避偷稅漏稅逃稅的不法行為。同時，将發票業務的全流程實現線上操作，減少企業開具發票的行政程序，加速企業現金流的運作和交易周期的再循環。不僅如此，基于區塊鍊技術的發票管理可以強化對發票的實時監管，對發票的開具、流轉和報銷進行全過程監管，并且設置點對點的額度預警，精準監管開票企業的發票額度留存狀況，實時預警，将管控風險從事後提至事前。例二：2019年1月30日《人民日報》報道，重慶市渝中區食品藥品監督管理局将區塊鍊技術應用于食品藥品質量監管。區塊鍊應用于食品安全監管，在食品的生産環節就進行上鍊，對食品的每一道工藝、每一項流程進行上鍊記錄，将每一條記錄信息都用密碼加算到下一步的工序上，環環相扣，記錄下該食品的所有生産信息。同時在包裝、運輸和售賣環節進行多次掃碼檢驗，通過密鑰驗證以确保食品安全和規避假冒僞劣産品。一旦發現食品出現問題也可以利用區塊鍊技術及時追溯、查明症結、追究責任，提高食品安全監管的聯動性和應急效能。同樣可以應用區塊鍊對藥品的生産和銷售進行全流程監管，并追溯藥品生命周期和采取防僞措施，确保藥品的質量和安全。例三：2019年12月中旬，筆者去煙台市調查獲悉，煙台市稅務局選取人民群衆的痛點、難點——房地産市場作為重點監管對象。對房地産行業進行一體化管理，采用“一事一議”方式，按照項目進行上鍊，記錄房地産項目的地理位置區域、項目負責人、建設進度和具體情況等數據，并通過衛星探頭進行區域監控，對煙台市的所有房地産項目進行數據上鍊，形成全覆蓋的鍊式結構。不僅如此，将房地産項目的上下遊企業的數據也全部進行上鍊、系統監管，包括監管房地産物料的來源以及數量，對成本數據、企業數據依據項目進行列表，清晰反映整個産業鍊的運行，點對點進行精準監管。同時，實時更新房地産項目的房源存量，精準把控房地産産業鍊的監管風險。例四：2020年1月14日《經濟日報》報道，北京市以區塊鍊為基礎進行信息共享制度改革，并将區塊鍊廣泛應用于公共事務領域。自2019年 5月以來，有關部門已經應用區塊鍊技術共辦理不動産交易1560筆，每筆材料核驗時間由15分鐘縮減至2分鐘。海澱區開展不動産交易區塊鍊應用試點，已實現國家級和市級12類數據共享，大幅縮減辦理時間。此外，在“互聯網＋政務服務”方面，北京推動“一網通辦”。市、區兩級90％以上的政務服務事項實現網上可辦，通過“北京通”APP、微信、支付寶、百度等渠道可辦理的服務事項均超過600項。在不動産登記、企業開辦等領域探索區塊鍊技術應用已初見成效。2020年北京市将計劃在不動産登記、一證辦電、辦理建築許可、電子民生卡、房屋租賃、公證、積分落戶等20餘個領域推進區塊鍊技術的應用，以推進政務工作的科學化和現代化。  

以上案例表明，區塊鍊在公共事務中的應用可行、有效，并且發展前景非常廣闊。

第一，就可行性而言。區塊鍊技術，最早應用在金融領域，構建金融領域的信用體系，發展金融行業的票據市場。由于公共财政領域（包括稅收）與金融領域相似，因而區塊鍊技術可直接在公共财政領域得到應用，區塊鍊技術對公共财政的影響直觀反映在稅務管理和行業監管等方面。由于稅務管理和行業監管涉及到公共事務諸多領域，決定了區塊鍊技術具有廣泛應用性。

第二，就有效性而言。上述案例中，深圳稅務局開展“區塊鍊+電子發票”的實踐創新，不但極大地提高了辦稅效率，而且極大地降低了偷稅漏稅的風險；重慶市渝中區食品藥品監督管理局使用區塊鍊技術對食品藥品質量實施監管，對于提高食品藥品監管效率和效果起到十分重要的作用；煙台市稅務局用區塊鍊解決對房地産市場的稅務監管問題同樣收到良好效果；北京市海澱區開展不動産交易區塊鍊應用試點，大幅縮減辦理時間，提高了辦事效率。

第三，就發展前景而言。所引案例顯示，區塊鍊不僅在金融、稅務、食品藥品質量監管、房地産市場監管、不動産交易等方面得到廣泛應用，而且将在一證辦電、辦理建築許可、電子民生卡、房屋租賃、公證、積分落戶等20餘個領域發揮有效作用，足以表明其應用前景的廣泛性。

區塊鍊在公共事務中應用的優勢與風險

鑒于上述分析，當前區塊鍊在我國公共事務中的應用不僅可行、有效，發展前景廣闊，而且各級政府及其部門作出積極回應。區塊鍊應用于公共事務，對提高管理效率、實現管理精準，對管理過程中的平等參與、合作共赢，均具備天然優勢。

第一，區塊鍊應用于公共事務有助于提高公共管理效率。追求效率是公共管理的重要目标之一，管理主義尤其将公共管理的效率置于十分突出的地位，主張将私人部門的管理經驗和方法應用到公共部門以推動公共部門管理效率提升，這一理念在當今公共管理的理論界和實踐界具有重要影響。其實，提高公共管理效率，除了體制、方法和經驗外，科學技術的發展和應用舉足輕重，它不但推動着管理方法的變革，還可能推動管理體制的變革。

一般而言，管理學視域影響管理效率的關鍵因素是管理幅度和管理層級，在一定組織規模範圍内，管理幅度和管理層級成反比，管理層級的多少對管理效率具有制約作用，更多的管理層級會降低管理效率。區塊鍊的“去中心”結構，采用“點對點傳輸”方式，改變了既有官僚體制的“層級節制”，使管理層級更加扁平化。減少管理層級，有利于管理效率的提高。

第二，區塊鍊應用于公共事務有助于實現公共管理的精準化。随着現代科學技術的發展和公共管理制度日益完善，精準化越來越成為公共管理的價值理念和目标追求。黨的十八大以來，精準扶貧政策及其理念深入人心，将對我國公共管理追求精準化的理念和價值産生重大影響。區塊鍊技術的産生和發展很快受到我國公共管理實踐界與理論界的關注，很大程度上由于這一技術為公共管理的精準化提供了可操作性的技術基礎。

在調查中我們發現，區塊鍊技術在公共稅收中應用的落腳點在于精準化管理，如它能實現對房地産行業的全産業鍊及其全稅種的監管，稅務發票全過程、全線上的實時監控等，通過分布式記賬和點對點傳輸的技術機制實現監管的精準化。同樣，将區塊鍊應用于食品藥品安全監管、不動産交易登記，有助于實現監管的精準化。在當前的“放改服”改革中廣泛應用區塊鍊，有助于實現公共服務的精準化。

如廣東佛山禅城區打通了部門之間、條塊之間、平台之間、層級之間的數據通道，建設“一門式”的服務模式，打通了“最後一公裡”，做到“讓數據多跑路而讓群衆少 跑腿”。不僅如此，還可以串聯公衆的出生證、學曆、護照、結婚證、病曆本、駕照等數據，整合成為一個完整的區塊鍊結構，通過手機等便攜式終端的響應，将個人的真實信息與持有人相匹配，可以進一步省略“繁文缛節”，促進服務效率的提高。

第三，區塊鍊應用于公共事務有助于實現公共管理的平等參與。平等參與是現代治理理論中的重要理念，并被應用于現代公共管理之中，強調公共事務是廣大公民的事務，公共管理應體現公共性、民主性和參與性，而根據人民主權原則參與到公共事務中的公民地位也就應當是平等的。區塊鍊的“去中心”結構采用分布式記賬方式，每個節點之間處于“平等”地位，因此在區塊鍊“遊戲”中，每位參與者地位平等。

“分布式記賬”所預設的“地位平等”保證了各個節點的參與資格，而每個節點能夠存儲、更新和發布數據保障了每個節點參與的活躍性。區塊鍊中的數據會在不同節點進行備份，保證了數據的安全可靠，進而實現共同參與和共同監管。由此，區塊鍊應用于公共事務之中，實際上為公衆平等參與公共管理提供了一個有效的技術途徑。

第四，區塊鍊應用于公共事務有助于實現公共管理中消除“信任不确定性”基礎上各參與方的合作共赢。合作共赢的前提是基于對彼此的信任。區塊鍊的“共識機制”則是以低成本的密碼學理念解構傳統社會意義的“信任”，利用工作量證明機制、授權股份證明機制以及權益證明機制建構區塊鍊中的“信用”體系，依據工作量證明、授權股份證明、權益證明表現節點的信用價值，節點之間根據對應節點的信用價值決定是否進行合作。

區塊鍊“分布式記賬”和“點對點傳輸”，采用“非對稱保密算法”，通過公鑰和私鑰的配對，各個節點無法篡改區塊鍊中的數據，信用指标真實可用，能夠保證消除“劣币驅逐良币”的風險，從而保證節點之間的傳輸安全可靠，建立起“去信任”的框架，消除社會中信任的不确定性，形成新的共識機制，從而為公共管理參與的各方實現“合作共赢”提供新的技術手段和渠道。

區塊鍊技術作為一種新型技術，自身還存在一定安全風險。在應用于公共事務過程中，雖發揮以上優勢，但難以避免其安全風險。主要表現在以下幾個方面。

一是隐私安全風險。區塊鍊的核心價值是數據的開放分享，并且數據會在多個節點進行備份，天然地對用戶隐私安全形成威脅。隐私安全風險是區塊鍊技術應用的主要瓶頸。比如電信詐騙等因隐私信息洩露而造成諸多社會隐患的悲劇時有發生。

同時，區塊鍊技術的非對稱保密算法是基于公鑰和私鑰的唯一匹配，并且私鑰掌握在當事人手中，無任何備份。所以，一方面，當事人的私鑰一旦丢失和遺忘，其信息安全将難以保障；另一方面，丢失和遺忘的私鑰想要補回必然要将所有信息進行修改或處理，而那些無法被修改或處理的信息将難以保證隐私安全。

二是系統安全風險。這是區塊鍊技術自身所具有的，一方面，當節點掌握全網超過51%的算力就有能力成功篡改和僞造區塊鍊數據，随着計算技術逐漸優化，量子計算将可能實現當下算力的跨越式提升，因而“超過51%的算力”将成為可能。

另一方面，由于區塊鍊的“去信任”機制，可以将篡改和僞造區塊鍊數據的節點“拉黑”，而篡改的數據大抵無法帶來客觀收益，基于“成本收益”的思維否定了利用區塊鍊技術“作案”的可能。然而不能忽視的是，在風雲詭谲的電子時代，“收益”或許并非簡單基于成本的貨币計算，很有可能“破壞”就是篡改者和僞造者的“收益”。

三是安全監管風險。區塊鍊技術作為一個新興領域，缺乏成熟的法治體系對其進行約束，缺乏可靠的監管體制對其進行規範，因此容易形成制度性風險。當下流行的“Code is Law”（代碼即法律）的觀點意圖将區塊鍊的法律監管進行網絡代碼轉譯，實現科技化監管，但事實上具有公共價值的法治體系在轉譯的過程中已經可能産生風險，況且轉譯是将内容複雜的文字轉譯成機器可以識别的代碼，該過程本身就存在極大難度。

更進一步，如果轉譯代碼無法與現行法律相适配，那麼安全監管風險所帶來的危害将無法預知。對于以上安全風險，應當引起将區塊鍊應用于公共事務中的管理者和管理部門的高度重視，并建立相應防範與化解機制，盡可能把安全風險降到最低。

（文章來源：《學術前沿》雜志2020年3月（上））  

（王遠程  編輯）