我院李亞教授和博士生周晨近日發表文章，探讨新興技術的協商式規制，文章2022年5月30日發表于《科技日版》（理論版），并作為當期主打文章。全文如下：

凝聚各方共識，探索新興技術規制的協商式路徑

李亞  周晨

習近平總書記在參加中共中央政治局集體學習時曾指出，要加強人工智能發展的潛在風險研判和防範，維護人民利益和國家安全，确保人工智能安全、可靠、可控。當前，人工智能、自動駕駛、平台算法、基因編輯等新興技術發展迅猛。它們在促進産業發展、提升便捷的同時，也引發了人們對技術濫用和次生問題的擔憂，加強新興技術潛在風險研判和防範、對其發展及應用進行規範勢在必行。近兩年，一些地方政府和相關政府部門已經開始着手制定法規規章、頒布政策性文件，試圖對各種新興技術加以規制。然而，在如何把握規制尺度、凝聚各方共識方面仍存在不少困難。

新興技術規制面臨諸多挑戰

與其他領域相比，新興技術的治理或規制有着更強的争議性，這是由三重因素疊加所導緻的。一是新興技術應用的廣泛性和社會性。新興技術應用涉及的相關方較多，既包括相關企業和行業組織，還有技術提供方和使用者、有興趣或關注的普通公衆，又有與監管相關的政府部門等。這些相關方對于技術的發展和管理有着各自的理解、價值偏好和利益訴求，看重便捷還是隐私保護，側重産業發展還是使用安全，強調“放”還是“管”，相關方在許多議題上存在明顯分歧。二是新興技術發展的高度不确定性。技術發展日新月異，相關社會影響尚未充分顯現，目前的規制一定程度上屬于未雨綢缪，這種不确定性進一步放大了相關方的分歧，各方對于如何認識、解讀和承擔風險判斷迥異。三是新興技術本身具有較高的專業性，使得相關問題的讨論更為複雜。這涉及到一系列前沿技術的綜合運用，對門外人形成技術“黑箱”，提高了參與讨論的門檻，并導緻信息不對稱以及随之而來的猜忌和不信任。

這就為新興技術的規制來了挑戰。以自動駕駛汽車立法為例，各方在測試和應用、準入和登記、使用管理、網絡安全和數據保護、交通事故及責任分擔等方面存在很大分歧。相關條款如何把握，是寬是松，政策制定者左右為難。由于難以得到廣泛認同，在部分地方立法或者政策的先行實踐中，常能看到來回往複的文本表達，立法很容易陷入徘徊不前的僵局。因此，就新興技術的規制而言，如何吸納和協調各方合理訴求、縮小分歧，最大限度地凝聚共識，有着普遍而緊迫的需求。

當前新興技術規制模式有待完善

目前我國對新興技術主流的規制模式有兩種，在實踐中并行使用。一是政府決策和專家咨詢相結合的傳統專業型規制。專家的咨詢和介入是其突出特點。一些法律專家針對相關問題開展研究，提出法理上的新思考，相關領域專家則從各自的視角出發提出規制建議。這種模式強調了專業知識和理性的重要性，有利于打開規制思路，提升決策的科學化水平。但其不足也比較明顯——專家建議中或多或少地帶有個人的價值取向，難以為規制中面臨的諸多争議的解決提供指引。政策制定者時常看到，不同訴求和理據背後都有專家的論證為支撐，争議或許未能消解，反而繼續強化，使立法進一步陷于困頓。

另一種是以征集各方意見為主的參與式規制模式。立法調研會、座談會、網上公開征求意見等公共參與形式日漸流行，在新興技術規制中也多有采用。這能夠幫助決策者了解社會價值偏好，更系統地把握決策需求。但問題是其傳輸路徑僅是從社會到政府的單向流動，通過上述方式收集而來的意見建議大多比較分散，訴求和觀點往往大相徑庭，難以聚合，之後仍主要依靠立法部門或政策起草者在權衡各方意見後做出主觀判斷，其結論并不容易使社會信服。換言之，此類參與多停留在訴求表達層面，少有深入的利益溝通，更缺乏利益協調導向的問題解決。

總體而言，上述兩種規制模式分别體現了科學路徑和民主路徑。依賴專家的科學路徑難以跨越研究結論與現實複雜性、多元性之間的鴻溝，使專家建議缺乏社會認同；而以征集意見為主的傳統參與模式看起來更為民主，但面對相互沖突的各方看法，決策者也難做出明智、公平的決斷。

引入協商理念最大程度凝聚共識

新興技術治理中，我們可以引入協商理念另辟新徑。協商式規制是指政府規制主體邀請社會各方深度參與規制過程，使相關方在專家的支持下開展充分的對話與協商，并尋求有助于增進共識的規制方案。在新興技術場景下，協商式規制聚焦技術發展與應用帶來的争議性，有利于彙聚各方觀點，全面探讨新興技術的社會經濟影響，做好風險溝通，更重要的是，它能提升社會參與的建設性，避免議而不決，最大限度地化解分歧，凝聚共識。

協商式規制具有很好的可行性，國外已有相關成功經驗。比如，美國在行政立法中引入了協商式規章制定。按其思路，拟定規章草案的工作不再由行政部門人員獨自完成，而是通過協商委員會的協商會議由各方代表合作完成。對于争議較大的行政立法，行政部門組建25人以内的協商委員會，成員包括利益相關方的代表以及行政部門自身代表。協商委員會負責組織協商、拟定規章草案的内容。若能通過協商形成共識，行政部門将以該共識為基礎拟定規章草案，否則，行政部門就按照傳統的規章制定程序獨自完成規章草案的拟定。該程序在美國近年來的新興技術規制中也有運用，已經形成了一套較成熟的參與和協商流程。

再如，在西歐諸國，共識會議等協商方法也被廣泛用于新興技術治理。當先進醫療技術、轉基因産品、納米科技等引發社會争議時，各方在共識會議上交鋒并合作探讨技術效應和倫理風險，專家證人為此提供支持，所獲得的共識成果有可能被納入立法框架。

在我國，有本土特色的協商民主體系正在形成。特别是基層治理領域，出現了民主懇談會、市民論壇、社區議事廳等生動的協商民主形式，協商民主已經開始制度化。一些重大改革措施出台以及有争議的政策的制定過程中，決策機關會征求各部門、各地方和專家學者的意見，反複溝通和修改，體現了某種程度的集思廣益和協商共識。可以說，協商已經成為我國社會治理及公共決策的重要工具，這為協商式規制的運用和推廣奠定了基礎。

多措并舉組織和開展協商式規制

那麼，如何組織和開展協商式規制？我們的經驗是，不妨以參與式規制為基礎，加以适當改進，融入協商共識的思路。其實施要點包括：

第一，保障充分的參與。高質量的社會參與是協商的前提。當前的參與實踐中，普通公衆的訴求常常缺席。不必說政府邀請的立法調研或座談，即使是網上公開征求意見，實際參與的也大都是組織化的利益相關方，如相關企業和行業組織，普通公衆少有介入。這并不意味着公衆沒有意見，隻是參與的技術門檻和時間成本較高。由此導緻的一個後果便是，立法草案常被特殊利益集團所主導，公衆關注的隐私、數據保護等議題被語焉不詳地一筆帶過，使得立法在開始階段就出現了失衡，後面很難彌補。因此，協商式規制的一個必要條件是動員和激勵相關方、包括有不同訴求的公衆代表來充分參與，拓寬社會參與的覆蓋面，同時要為相關方、特别是普通公衆的參與提供支持。

第二，促進對話與争取共識。需要突破以意見征集為主、單向聽取受規制和政策影響的群體意見的做法。在廣泛征集社會意見的基礎上，搭建深度交流、有效互動、促進共識的參與平台，組織開展有質量的互動與協商，特别是要聚焦新興技術的風險，開展風險溝通，輔助人們突破非此即彼的窠臼，尋求能夠滿足多方合理關切的創新性解決方案。在這方面，沖突解決及共識構建領域的研究與實踐能夠為我們提供一整套方法和工具。

第三，采用易于操作和推廣的組織形式。在具體的組織形式上，我們不必刻意求新，完全可以依托傳統的立法座談會或調研會，将其加以改造，在各方意見表達的基礎上，增加後續的互動讨論以及問題解決程序，将訴求表達會議升級為協作式問題解決會議，這樣就能很好地體現協商共識的思路。

第四，引入專業機構的支持。新興技術的協商式規制需要不少細緻的組織工作，包括公衆參與方式的設計、參與者的遴選或邀請、協商會議的設計與主持、共識促進、引入專家支持等。立法機關可以引入第三方協商支持機構，以提供專業化的幫助。

（李亞系beat365英国官网网站公共管理學院教授、協商式政策實驗室主任，周晨系beat365英国官网网站公共管理學院博士生）

來源：科技日報-數字報 2022年5月30日

（本文摘自：http://digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2022-05/30/content_535809.htm?div=-1）

（ 朱婧雯/編輯 ）