
《改革内參》2023年6月刊發我院教師劉亞娜觀點文章《優化城市群流動人口基本公共服務政策》,并形成高層報告12/2023。
優化城市群流動人口基本公共服務政策
劉亞娜(beat365英国官网网站教授)
《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出了五大城市群建設的規劃目标。在未來一段時期,以珠三角、長三角、京津冀、長江中遊和成渝城市群為代表的五大城市群,将是我國流動人口的主要集聚區和城鎮化的主戰場。對五大城市群流動人口基本公共服務政策問題的研究,可以為未來全國範圍内的流動人口治理、實現覆蓋所有群體的基本公共服務均等化提供參考。本報告以2014~2020年五大城市群的市級基本公共服務政策文本為研究對象,分析與流動人口管理相關的公共服務政策範式變遷。
一、五大城市群流動人口基本公共服務政策演變
(一)政策階段性特點
五大城市群流動人口基本公共服務政策核心議題呈現階段性特點。依據政策文本的語言系統在不同時期呈現的整體特點,可将五大城市群流動人口基本公共服務政策的發展大緻概括為三個階段。
一是探索與拓展階段(2014~2016年)。這一階段的政策主要聚焦于農民工等流動人口的勞動保障、就業、醫療、住房、教育等方面。例如,長三角城市群,從2014年起關注農民工勞動權益保障、居住證制度、工資支付、安全培訓和職業健康等。2015年,政策涉及農民工返鄉就業創業、普通中等學校招收農民工随遷子女、出租房屋管理及計劃生育服務等。2016年增加了流動人口健康教育、購房補貼、子女積分入學等内容。珠江三角洲城市群2015年增加了流動人口證件和居住管理、落戶、職業技能培訓、公共文體服務、大病救助等;2016年又增加了人文關懷、住房保障、法律援助與服務等内容。長江中遊城市群2016年政策涉及免疫規劃管理。京津冀城市群2014年頒發了農民工參加醫療保險的相關政策。
二是沿襲與發展階段(2017~2019年)。這一階段的政策較為穩定且呈延續性發展。長三角城市群基本沿襲農民工勞動權益保障、計劃生育服務、随遷子女教育等方面的政策内容。珠江三角洲城市群在工資支付、義務教育、子女升學、居住管理、公共文體服務等方面保持原有政策框架,2017年增加了子女升學問題、公共租賃住房等方面的相關政策。京津冀城市群2018年出台了農民工參加工傷保險專項政策。
三是轉折與多元階段(2020年至今)。這一階段應對新出現的社會問題,相關政策有了一定的變化和發展。2020年突襲而至的新冠肺炎疫情,促使政府就流動人口的管理出台和實施了一些新的舉措,主要表現為重視人員流動的監管和服務等。如京津冀城市群注重于疫情期間流動人口及出租屋管理,2021年趨向于關注流動人口勞動關系穩定等方面。
(二)政策共性和差異性
從城市群政策範式的總體特征來看:流動人口基本公共服務政策均着力于夯實基礎性保障服務,政策問題集中于解決勞動就業,政策目标為薪資保障并逐步向就業創業、衛生健康、子女教育等方面擴展。政策工具以強制型工具為主,混合型和自願型工具的占比相對較少。
從分領域政策來看:基本公共教育方面,在注重保障流動人口子女受義務教育權利的同時,學前教育資助、中等職業(普高)教育的鼓勵扶持等得到了關注。基本勞動就業創業方面,較為妥善和全面地處理了基本公共就業服務、創業服務、勞動關系三個層面的問題,特别是在勞動糾紛調解、工資發放等方面,有效地保障了流動人口的合法權益。基本社會保險方面,基本醫療衛生得到了一定程度的重視,但養老保險、生育保險、失業保險等發展不足。基本社會服務方面,開始關注流動人口子女的生活,但弱勢群體的救助凸顯不足。基本住房保障方面,推進城鎮平等的住房待遇方面的制度規劃和措施較為滞後。基本公共文化體育方面,多為沿襲過往的傳統做法,創新性舉措不多。
從城市群政策範式的差異性特征來看:長三角城市群着力于保障農民工為主體的流動人口的勞動就業,珠三角城市群着力于向不同類型流動人口提供綜合服務,長江中遊城市群着力于解決不同類型流動人口的勞動就業,京津冀城市群更關注高層次流動人口的勞動就業,成渝城市群則着力于新型農民工的勞動就業。此外,長三角、成渝城市群政策客體以農民工為主體,政策類型相對集中,其他城市群則呈現多樣化的特點。
從政策發展演進來看:五大城市群的規律特征具有積極創新和傳統保守的兩種表現。一是較為積極地開展一定的先行先試、試點創新。如長江三角洲城市群2017年提出創建優秀農民工綠色服務通道、住房租賃補貼等新舉措,開展優秀農民工評選,促進農民工、流動人口的社會融入等。珠江三角洲城市群從住房、醫療、教育等專門領域的專項工作,逐漸拓展到為異地務工人員提供綜合性服務,包括職業技能培訓、落戶以及居住證辦理等。二是較為保守的政策沿襲、政策跟随。如長江中遊城市群2017年之後基本沿襲農民工勞動權益保障、就業創業、計劃生育、公租房保障等方面的政策,少有創新。五大城市群由于經濟發展水平不同,其基本公共服務供給能力存在差異,同時,人口流動的不同特征也給各城市群的發展帶來不同的機遇與挑戰。
二、整體性治理與政策系統優化新要求
在城鎮化發展中,基本公共服務均等化的實現是流動人口政策完善的重要内容框架。我國新型城鎮化戰略是從以城市群為主體的城鎮發展格局,提高到以質量為導向的新型城鎮化戰略,再細化到基本公共服務的落實層面。為此,須着力于推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務,保障随遷子女平等享有受教育權利,完善公共就業創業服務體系,擴大社會保障覆蓋面,改善基本醫療衛生條件,拓寬住房保障渠道。同時,要提升城市基本公共服務水平,提升對人口集聚和服務的支撐能力。20世紀90年代,針對“政府碎片化、服務裂解化”問題,西方各國進行了以“整體政府”為内容的改革運動。這場改革誕生了整體性治理理論。這一理論強調以需求為基礎,協調多個治理主體,實現治理層次、功能、信息系統和責任機制的整合。整體性治理貫穿于治理結構、過程和能力之中。具體到流動人口基本公共服務的治理和政策的系統優化方面,需關注以下幾點。
一是強調政策目标、治理理念的一緻性,防止政策内容不協調和治理的碎片化。二是強調組織結構、功能、形态、層級及公私部門等的整合。基本公共服務政策及服務供給不是某一層級政府或者某一政府部門的工作,而是一個系統工程。這本身蘊藏着專業分工與系統整合之間的張力。因此,在基本公共服務政策完善及服務供給中,既要強調縱向政府間、同級政府内部、不同部門間的合作,避免“權力碎片化”之下的多頭管理,又要打破主體間的壁壘和縫隙,建立起良好的溝通與協商機制。三是政策内容多維。基本公共服務政策及服務供給具有鮮明的問題導向性。實踐中,要關注并解決包容性政策與針對性指向政策的内容整合問題,既要夯實基本框架,又要有因地制宜的創新舉措。四是政策對象多元。基本公共服務目标群體具有多層次、新類型等特點,需要吸納相關利益各方的訴求,健全綜合的服務體系。五是适當的治理方式和舉措,是确保政策系統運行的關鍵。針對政策協同性不足、手段形式化明顯等問題,需要優化工具選擇、創新治理機制和政策供給方式以提高政策與服務效能。
三、促進從“傳統粗放管理”轉向“創新精準綜合”
基于我國人口流動出現的新變化、新趨勢,流動人口公共服務治理轉型應充實和優化政策内容,完善機制調适,最終構建起整體精準化的服務體系,實現流動人口基本公共服務的均等化。為避免遍地開花式的供給,所造成的服務過度浪費與供給不足并存的問題,需要更加聚焦流動人口這一特殊群體,精準提供符合其需求的内容。政策發展需要突破以往局限于關注“農民工”等較為單一群體,轉變為關注流動人群的多種類型構成;要突破局限于勞動關系、薪資保障等問題,轉變為同時關注流動人口不同生命發展階段的問題,如子女教育、衛生保健等,為流動人口提供精準、完善的服務。
(一)治理模式轉型:從主體本位到客體本位
從治理結構來看,流動人口政策主體呈現多類型、多部門參與的特點。政策主體除市級人民政府、人力資源和社會保障局等占比高的部門外,發改、工商行政管理局等部門也參與到政策過程,有的地區還有針對本地流動人口的專門機構,如珠江三角洲城市群的“來穗人員服務管理局”等。流動人口的生活、工作等涉及方方面面的事務,需要多部門協同參與,政府職能部門需要打破“條塊”分割,加強部門間的共享共治,以提高政策的權威性和效力。同時,還需要積極引導其他社會主體的參與,充分發揮社會組織、市場組織、社區組織,特别是流動人口自組織的積極作用。
當前,流動人口類型和特征越來越複雜和多樣化,在政策主體協同與主動幹預、引導的基礎上,需要轉變政策問題回應的視角,由政策主體本位轉變為客體本位,由過往的内在創始模式更多地向外在創始機制轉變。作為政策客體的流動人口,除具有基本相同的一般性問題和訴求外,還具有地方性的不同特點。因此,流動人口治理需要因地制宜采取有針對性的政策和措施。
(二)政策内容優化:從保障基本生活到促進全面發展
從人口流動範圍來看,五大城市群人口流動規律有所不同。城市群公共服務的完善不僅要注重省内的統籌與協調,也需要省際的溝通與協同。同時,需要根據流動人口的特點有針對性地完善服務舉措。
一是年齡結構。五大城市群的流動人口平均年齡在40歲以下,新生代流動人口已經成為城市群流動人口的主體,各大城市群新生代流動人口均已超過50%,在珠三角和長三角超過70%和60%。未來政策發展需要針對這一情況,增加文化體育服務等專項政策。
二是居留時間。城市群流動人口居留時間較長,在流入地長期居留占比較高。根據流動人口動态監測數據,2017年,五大城市群流動人口中,表示“願意長期居留”者占比均達80%以上。伴随在地居留時間的延長,對于增進社會保障、住房保障、促進社會融入等公共服務的政策需求日趨增強。
三是流動人口的家庭化遷移趨勢逐漸增強。珠三角約有8成的流動人口和家人同時遷移,其他城市群該比例高達9成以上,而1人遷移占比較低。因此,貫穿于生命周期中的家庭育兒、教育、就業保障、醫療健康、養老等需求應逐漸成為政策關注的重點。
此外,高學曆人才、少數民族和國際移民等流動人口類型日益增多,流動人口身份漸趨多元化,因此,針對流動人口的公共服務政策也需要與時俱進,根據情況适時進行調整。
(三)治理機制與策略調适:政策工具從“管理”、“管理與服務并重”到“綜合性服務”
在流動人口基本公共服務方面政策的制定和實施中,将流動人口政策客體視為被管制的對象還是服務對象,會影響到方式方法和具體手段的使用。在一些領域采用強制型手段的同時,還需要适當地引入和增加宣傳、教育等柔性方式,變被動管理為主動服務,變等待問題出現的亡羊補牢式的跟進管理為預防性應對和提前幹預與指導。要在傳統物質内容滿足的基礎上,增加關懷、關愛、援助等流動人口精神層面的服務供給。另外,現代化信息科技的發展,為政策供給方式的創新提供了有力的支持。要充分利用信息技術,建立适應區域和城鄉一體化的人口信息共享平台,同時逐步建立流動人口區域管理和協調機制,适時發現政策不足和問題,以健全服務内容的供給,逐步由“管理與服務并重”的方式轉變為為流動人口提供體系化綜合性服務。
圖文編輯 / 湯廣玉