我院謝寶富教授等發表的文章《超大城市的基本權益型居住證：制度功能與限度》，被《中國社會科學文摘》2023年第8期“政治學·公共管理”欄目全文轉載，原文發表于《北京行政學院學報》2023年第2期。

超大城市的基本權益型居住證：制度功能與限度

謝寶富  田星雨

摘 要：《居住證暫行條例》确立的居住證是基本權益型居住證，具有加強流動人口屬地服務管理、突破戶籍藩籬、促進流動人口市民化、平衡工具理性與價值理性等重要功能，但居住證權益負載薄弱，居住證與積分落戶之間賦權斷裂，居住證申領門檻偏高、程序過繁等因素，抑制了其制度功能發揮。超大城市應降低居住證申領門檻，規定流動人口持居住證即可享有基礎性權益和便利，但在子女教育和居住等關鍵服務上，應以合法穩定就業年限為主要依據，參考其他因素，建立梯度合理的有序賦權體系。拓展居住證功能，增強其通用性，使其由“一證一能”變為“一證多能”，成為流動人口的“一證通”。

關鍵詞：超大城市；居住證；流動人口；基本權益

2015年11月，國務院《居住證暫行條例》（國務院令第663号）宣布自2016年1月起全國實施居住證政策，規定居住證持有人在居住地依法享受勞動就業、參加社會保險、繳存、提取和使用住房公積金的權利（即“三項權利”）。縣以上政府及其部門應為之提供義務教育服務、基本公共就業服務、基本公共衛生和計劃生育服務、公共文化體育服務、法律援助和其他法律服務、國家規定的其他基本公共服務（即“六項服務”）。居住證持有人在居住地享受按國家有關規定辦理出入境證件、按照國家有關規定換領或補領居民身份證、機動車登記、申領機動車駕駛證、報名參加職業資格考試、申請授予職業資格、辦理生育服務登記和其他計劃生育證明材料、國家規定的其他便利（即“七項便利”）。這些權利、服務和便利都是流動人口在流入地應該享有的基本權益。為與權益“含金量”更高的工作居住證 相區分，本研究将由《居住證暫行條例》确立的居住證稱為基本權益型居住證。

《居住證暫行條例》頒行後，北京、上海、深圳、廣州、重慶、天津、成都、武漢等超（特）大城市紛紛根據該條例的精神，出台本地居住證實施辦法等，規定了與國務院《居住證暫行條例》規定的“三項權利、六項服務、七項便利”相同或相似的權利、服務與便利，确立了基本權益型居住證。在實施過程中，超、特大城市由于輻射力強、流動人口占比大、其基本權益型居住證在加強流動人口屬地服務管理、促進流動人口市民化等方面産生了積極的、更為深刻的影響，但也存在一些亟待解決的問題，需要深入探讨。

關于居住證政策，學界已有一定的研究。在居住證申領條件方面，王陽、陸傑華等指出，大城市尤其是特大型城市的居住證申領條件偏高，有礙推廣。在居住證功能方面，孔繁榮、馬德峰認為，居住證讓流動人口在随遷子女教育、勞動就業、衛生防疫、社會保險等方面享有一定的“市民待遇”，強化了對流動人口的服務保障功能。陸傑華等、張國鋒、李世美等認為，居住證是漸進式戶籍制度改革的重要舉措，有利于提升流動人口的福利水平，促進社會福利均等化。在居住證問題方面，唐鈞、徐紅新等、陳敏認為，居住證未完全消弭戶籍制度的壁壘，未能實現流動人口與本地戶籍人口的權利平等，無法滿足絕大多數農民工的需要。趙春傑指出，居住證制度下随遷子女即使能獲得義務教育服務，也是被“限權”的義務教育。在對策建議方面，陳俏、張東鋒、周宵鵬、陸傑華等建議提高居住證的“含金量”，降低辦證門檻，提高流動人口申領居住證的意願。錢雪亞等建議在中央政府指導下，地方政府對自身所應承擔的公共服務進行明确界定。孫偉等建議明确央地政府間的權責分工，統籌财政分配體制和加強政府部門間合作，建立城鄉統一的居住證制度。吳春霞主張建立全國一體化居住證制度，防止居住證“碎片化”趨勢。

總體而言，學界對《居住證暫行條例》實施前各地居住證探索關注較多，對該條例實施後的居住證關注較少；全國範圍的總體性探索居住證較多，專門研究超大城市居住證偏少；迄今為止，學界尚乏從制度功能及其限度的角度對居住證進行的系統考察。鑒于在戶籍改革不斷深入的當下，唯有京、滬、深等超大城市戶籍制度尚難徹底松動，居住證的存在價值更加凸顯，本文拟以超大城市居住證為例，對《居住證暫行條例》确立的基本權益型居住證的功能、限度及其完善，謹予探讨。

一、基本權益型居住證的主要功能

基本權益型居住證旨在為流動人口提供基本公共服務及便利，具有加強流動人口屬地服務管理、突破戶籍藩籬、促進流動人口市民化、平衡工具理性與價值理性等功能。

第一，居住證承認流動人口的居民身份，給予其相應的基本權益，具有強化流動人口屬地服務、提升其歸屬感和幸福感等功能。“公民身份是公民權利的基礎”和“前提”。身份确認是公民履行義務、享有權利的先決條件。《居住證暫行條例》規定，居住證是流動人口在流入地居住、作為常住人口享受基本公共服務和便利、參與本市社會事務的憑證，居住證持有人享有《居住證暫行條例》規定的“三項權利、六項服務、七項便利”以及參加積分落戶等權益。這是對流動人口居民身份及其相應權益的确認，該确認可提高流動人口的城市融入意願，增強其歸屬感，而歸屬感又是幸福感的重要組成部分。有研究表明，近年來我國公民正面臨“幸福停滞”的困境，甚至出現幸福感下降趨勢。幸福感下降與歸屬感缺失密切相關。歸屬感是社會成員把自己歸屬某一地域人群的心理狀态，既有對自己社會身份的确認，也有對該地域的投入、喜愛和依戀等感情色彩。伴随經濟發展水平的提高，人口流動提速，農村“空心化”和城市擁堵化加劇，人們的歸屬感日益淡薄，尤其是在北京、上海、深圳這樣的超大城市裡，“北漂”“滬漂”“深漂”戲谑性稱呼的背後，不乏流動人口他鄉漂泊的孤獨和無助。而政府政策的最終歸宿就是要增加社會福利，提升公民的歸屬感、幸福感。有身份才有歸屬，有歸屬才有幸福。從這個意義上說，居住證對流動人口居民身份的确認，無論着眼個體還是放眼社會，都有明顯的進步性。

可換一個角度看，若将流動人口持居住證享有的權利、服務和便利，與昔日“辦哪些事需帶暫住證”相比，則會發現除積分落戶外，居住證與暫住證在小至證照辦理大到子女入學、居住服務等方面均無太大區别，很似同一問題的兩種不同說法，即一個從義務角度說，另一個從權利角度說。例如，随遷子女入學問題，過去強調的是辦理子女入學事宜須帶暫住證，現在突出的是持居住證可享子女入學的權利。不過，這種看似表述方式的變化，實則體現了政府流動人口政策宗旨與理念的轉變——由綜治維穩為主變為以強化屬地服務、促進流動人口就地市民化為主。從這個角度而言，改“暫住”為“居住”，可謂點石成金。

第二，鑒既往之失，變硬強制為軟約束，以服務促管理，凸顯居住證“以證管人”、加強流動人口屬地管理的功能。居住證與暫住證的區别之一是不再采用強制手段迫使流動人口辦證，而是由流動人口自主決定是否申領。以往的暫住證政策規定，流動人口須在規定時限内向戶口登記機關申領暫住證，否則，一經查實，就會面臨收容遣送 。收容遣送雖為暫住證實施、人口登記提供了有力保證，但由于剛性太過，加之管理人員素質不高，執法走樣，導緻“孫志剛”事件的發生，輿論的爆發如阿房一炬，徹底“焚毀”了收容遣送制度，動搖了暫住證制度的生存根基。鑒既往之失，居住證政策規定，流動人口自願而非必須申領居住證，且首次申領居住證不收費，以期借居住證蘊含的基本權益吸引流動人口主動辦證，其實質是以服務促管理。該轉變具有明顯的進步性。首先，它尊重了人口遷徙的自由意志；其次，居住證吸引力的差異也會成為人力資本競争力的差異，使屬地政府為提升競争力而競相改善流動人口服務。當然，換一個角度看，這樣的權益吸引本質上也是一種“軟約束”；所謂自由意願的背後，亦難免有着流動人口的被迫與無奈。以北京為例，流動人口若不申領居住登記卡 、居住證，則不能享有在流入地工作、生活所必需的基本公共服務和便利，就有可能在流入地寸步難行。其間，借居住證強化流動人口屬地管理（“以證管人”）的政策追求也是相當明顯。

第三，突破戶籍藩籬，為漸進式戶籍改革提供鋪墊，凸顯居住證助推戶籍制度改革、促進流動人口就地市民化的功能。超大城市漸進式戶籍改革并非隻有積分落戶一個路徑，還有另一個制度路徑，即通過居住證賦權，變相攤薄戶籍背後的福利，使戶籍逐步失去權益性。積分落戶與居住證賦權均可被視為我國新型城鎮化背景下促進流動人口市民化的政策工具，但二者又有所不同。前者是為流動人口提供戶籍上的市民身份、完整的市民待遇，後者旨在為尚未落戶的流動人口提供屬地服務，使其逐步享受準市民待遇，前者以後者為基礎，是後者“賦權保障”基本功能的一個衍生，二者結合在一起構成了完備的流動人口屬地服務體系；居住證是顯見的屬地服務憑證，積分落戶是顯見的戶籍改革路徑，但擴大居住證賦權等于變相減少戶籍背後的權益，待到居住證與戶籍蘊含的權益相等之時，正是權益性戶籍失靈、退場之日。從這個角度說，居住證賦權何嘗不屬漸進式戶籍改革？積分落戶雖屬顯見的戶籍改革路徑，但可通過與居住證的鍊接（如規定要積分落戶就需持居住證多久等），促進流動人口服務管理現代化。由此可見，居住證賦權和積分落戶乃是推動戶籍改革和促進流動人口屬地服務管理現代化的“一體兩翼”。居住證賦權既為流動人口在流入地所必需，也是逐步突破戶籍藩籬、促進基本公共服務均等化和流動人口就地市民化的關鍵之一。

第四，平衡工具理性與價值理性，凸顯居住證兼顧流動人口權益、消弭戶籍制度不公與滿足城市經濟社會發展需求的功能。居住證是戶籍制度改革的過渡品，是城鄉二元社會邁向一元社會的中介物。實施居住證政策，有助于緩解戶籍改革中工具理性和價值理性的失衡問題。塗一榮等指出，我國戶籍改革難以脫困的原因是政府改革取向上工具理性對價值理性的遮蔽，使改革手段與目的、效率與公平、經濟增長與社會發展等價值失衡、割裂。所受理性驅動不同，政府行為目标和表征亦有差異。在工具理性支配下，政府行為可被視為目的合理性行動；在價值理性支配下，政府行為可被看作價值合理性行動。具體到戶籍制度改革上，政府工具理性表征為投入、産出、成本和績效，價值理性表征為公平正義、社會和諧、城鄉整合、市場一體。由于兩個理性失衡，兩種目标未能統一，使既往改革并未觸動戶籍制度的根本，僅可稱為應急性零碎敲打。居住證政策緩解了工具理性和價值理性失衡問題，既接過暫住證負載人口登記功能的曆史一棒，又通過禁止租住違法建設或群租房者申領居住證、居住登記卡等規定，起到了調控人口、打擊違法建設及防治群租房等作用；還借積分落戶留住城市想留的人才，為經濟發展注入源頭活水，這些都是追求工具理性的表現。與此同時，超大城市居住證既給予流動人口以基本公共服務和便利，也以就業年限（類似個人貢獻）等為依據，賦予符合條件的流動人口以積分落戶、購買或租賃保障性住房等高層次權益，朝着消弭戶籍不公方向邁進，這些都是追求價值理性的表現，由此實現了工具理性和價值理性的平衡，彰顯了居住證統籌兼顧流動人口屬地服務與促進城市發展的功能。

二、基本權益型居住證的功能限度

基本權益型居住證雖有如上突出的功能，卻也在政策制定和執行等方面存在一些不容忽視的問題，進而在不同程度上抑制了其功能的發揮。

第一，居住證賦權簡略、模糊，梯度設置欠合理，在居住證與積分落戶之間權益斷裂明顯，有礙加強流動人口屬地服務管理、促進流動人口市民化功能的發揮。首先，部分超大城市居住證政策文本對居住證賦權表述簡略。例如，《上海市居住證管理辦法》（上海市政府令2017〔58〕号）第17 條和第18條、廣州市所依據的《廣東省流動人口服務管理條例》（2019 年修訂）第24 條和第25 條，在居住證持有人享有的基本公共服務和便利方面，均隻将國務院《居住證暫行條例》第12 條和第13 條規定的“三項權利、六項服務、七項便利”等不折不扣地重申一遍。《北京市實施〈居住證暫行條例〉辦法》第17條更是僅以“為《北京市居住證》持有人提供《居住證暫行條例》”“第12 條和第13 條“規定的基本公共服務和便利”一語帶過。其次，居住登記卡在一些城市（例如北京）雖代行了居住證的較多功能，但迄今為止尚無政策明定居住登記卡有如此功能，以及其代行功能的邊界在哪？再次，居住證賦權性質不明，賦權體系欠完備。例如，從政策文本規定持居住證者可享有相應權益、政策執行中持居住登記卡和居住證所獲權益不同來看，北京市采用的是證件梯級賦權模式（即辦理不同等級的證件，獲不同等級的服務）；在獲取家用轎車車牌、購買商品房及共有産權房、租住公租房和積分落戶等方面，北京市采用的是以居住證為前提的合法穩定就業年限賦權或綜合積分賦權模式，但賦權梯級設置和積分指标體系設計不盡合理，主要表現在獲取家用轎車車牌、購買共有産權房、承租公租房等權益的“含金量”有别，但門檻值卻是“一刀切”，缺乏漸進緩釋。尤其是購買共有産權房、獲取家用轎車車牌等與承租公租房等在權益“含金量”上差距較大，一律規定“流動人口在京連續五年以上社保或納稅方能參與搖号”的标準，不盡合理。最後，在居住證和積分落戶之間，雖有獲取家用轎車車牌、購買共有産權房、承租公租房等高層次賦權，但最終能借此解決車牌、買房、租房問題的人畢竟是極少數，相對規模巨大的常住流動人口而言，堪稱鳳毛麟角，在居住證和積分落戶之間尚乏普惠且有分量的梯度賦權體系，權益斷裂感比較明顯。在人口調控壓力較大的超大城市，積分落戶雖賦權滿滿，卻隻能“小衆”。例如，2021 年北京市共有130111 人申請積分落戶，僅占常住流動人口總數834.8萬的1.6%，最終積分落戶6045 人[21]，落戶者不及當年常住流動人口的千分之一，入口堪稱狹窄。在不少流動人口眼裡，居住證賦權不足，積分落戶又遙不可及，其間賦權體系斷裂抑制了流動人口申領居住證的積極性，制約了居住證屬地服務管理功能的發揮。

第二，居住證權益負載薄弱，功能拓展不足，缺乏通用性，既難彰顯促進流動人口屬地服務管理的功能，也難實現變相攤薄戶籍背後的福利、逐步突破戶籍藩籬的功能。就實施情況而言，現行居住證政策的重心仍在信息采集，福利賦予和權利保障方面進展較慢，以緻居住證難免陷入“換湯不換藥”的非議。趙德餘等從社會保障、收入、市場機會、就業歧視和住房條件等方面考察流動人口福利水平，發現從流動人口的實際體驗上，有無居住證，福利水平并無顯著差異。周星累調研發現，有部分受訪者覺得“居住證根本沒有用處或者完全沒有用處”。本課題組問卷調查 結果顯示，分别有21.91%、17.28%、19.11%的北京、深圳、廣州流動人口認為申領居住證“意義不大”。原國家衛生計生委流動人口司官員曾指出，流動人口關注的順序首先是就業，接着是“住房、子女教育、醫療衛生和社會保障”。其實，就業是憑本事吃飯，無就業，不“滬漂”“北漂”“深漂”；若正規就業，社保、醫療則由“五險一金”解決；若非正規就業，由于崗位的臨時性、易變性，年富力強的他們對社保、醫療也不甚關心。唯有随遷子女教育和居住服務才是其最為念茲在茲的。

在全國中小學教材和高考試題不盡統一的教育體系下，随遷子女若在流入地就讀、返鄉參加中高考，勢必銜接不暢；返鄉就讀，又難免夫妻兩地、骨肉分離。一些超大城市看似較好地落實了中央“兩為主”政策（以流入地解決為主，以公辦學校解決為主），但在異地中高考尚未實質性開放的情況下，實則滿足的僅是被扭曲的随遷子女小學教育需求。在有序開放異地中高考及初高中教育上，超大城市尚有一段艱難的路要走。

家庭作為社會的細胞，其結構破裂和功能折損都将直接危及社會的生命活力。安居樂業是國人一以貫之的樸素追求，但在房價、房租高企的超大城市，該追求對多數流動人口而言早已很難“樸素”。本課題組問卷調查結果顯示，在北京、深圳、廣州已買或正在買房的流動人口分别有16.85%、9.37%、9.05%，占比均較小。許多在超大城市揮灑青春熱血的異鄉人面對茂密無比的水泥森林，卻找不到一個哪怕僅幾平方米的家。他們為超大城市傾情奉獻，超大城市暫時隻能回饋他們“難以安放的青春”。

與二、三線城市相比，超大城市居住證功能拓展存在明顯差距。浙江省廣度推行的IC 卡式居住證，功能涵蓋行政管理、公共服務、金融服務、商業運用、企業管理五大領域；東莞市居住證拓展了金融、公交、充值、票務、新莞人積分制服務、小額消費、門禁應用、企業一證通等八大功能。相比之下，北京、上海、天津、成都等超大城市居住證功能相對單一，居住證持有人享有的權益仍隻限于國務院《居住證暫行條例》規定的“三項權利、六項服務、七項便利”和積分落戶等，作用相對有限。同時，居住證通用性差，省際、市際流動常需重辦居住證；居住證雖有積分落戶或積分賦權設計，卻缺少跨區域指标賦權轉移銜接機制，造成人力物力的無謂浪費，固化了流動人口市民化的區域，有礙城市化進程。

居住證賦權不足，其附着的權益與戶籍背後的權益相去甚遠，且自2016年國務院《居住證暫行條例》實施以來，亦未見超大城市有較大的拓展居住證賦權之舉，這樣的居住證離不斷擴大居住證賦權、逐步攤薄戶籍背後的權益，直至權益型戶籍最終退場的政策初衷，顯然有很長的距離。

第三，居住證申領門檻偏高，申領程序較繁瑣，有礙其加強流動人口屬地服務管理功能的發揮。在居住證申領條件上，上海、廣州、天津、重慶、成都等均采用國務院《居住證暫行條例》規定的做法：“公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本條例的規定申領居住證。”北京市從嚴解讀《居住證暫行條例》規定的做法，設計了“雙六個月以上”的申領門檻——既要“已有”六個月以上在京居住時間，又需“還有”六個月以上、可證明的在京合法穩定就業或居住預期，方可申領居住證。深圳市居住證的申領門檻更高。非深戶籍人員申領居住證應同時符合下列條件：“（一）在特區有合法穩定居所。非深戶籍人員自辦理居住登記之日起至申領居住證之日止，連續居住滿12 個月的，視為有合法穩定居所。（二）在特區有合法穩定職業。非深戶籍人員自辦理居住登記之日起至申領居住證之日止，在特區參加社會保險連續滿12個月或者申領居住證之日前二年内累計滿18 個月的，視為有合法穩定職業。符合特區人才引進規定和正在特區接受全日制中高等學曆（職業）教育的非深戶籍人員，依照本條例規定在特區辦理居住登記的，可以直接申領居住證。”從橫向來看，同為超大城市的上海、天津、重慶、廣州、成都均隻規定“單六個月以上”門檻——隻有流動人口“已在”本地居住六個月以上的門檻，而無“還有”六個月以上勞動合同期或租賃期的門檻，足見深圳、北京居住證申領門檻之高。從縱向來看，原暫住證的申領門檻極低，流動人口抵達後，三日内到暫住地派出所登記。其中，年滿16 周歲、暫住時間拟超過一個月者需申領暫住證，且工作單位、房東均可替流動人口代辦暫住證。而居住證素以輕管理、重服務的理念著稱，但申領條件從一個月升至“雙六個月以上”甚至更高的門檻，怕是在置不夠條件的流動人口于管理之外的同時，也将其排斥在服務之外，這明顯不利于居住證服務管理功能的發揮。

合法穩定居住、合法穩定就業作為申領居住證的前置條件看似公正，實則因流動人口内部分化而不盡合理。超大城市流動人口規模龐大，學曆、職業、收入分化顯著，既有高精尖的知識分子，也有鮮受教育的農民工；既有高收入者，更有中低收入者。前者就業、居住相對穩定，後者工作變換頻繁，依業而居，經常搬家，在就業和居住上難免呈現非正規性特征。這些非正規就業、非正規居住的流動人口往往會因居住證偏高的門檻而被擋在申領的大門之外，可“他們”又是最需屬地服務管理的群體，不乏申領居住證的需求。

為減少居住證門檻過高對流動人口服務的負面影響，北京市允許居住登記卡代行居住證的較多職能。調研發現，流動人口持居住登記卡可考駕照、上車牌，辦理單位入職、貸款解除抵押、補辦換領身份證、參加成人高考、子女入學等事宜。既然居住登記卡可代行居住證較多基本公共服務和便利功能，且該“代行”也未見給北京帶來過重負擔。同時，流動人口持居住證還需另加五年以上連續社保或納稅記錄，才可享有參與積分落戶，參與搖号獲取家用轎車車牌、購買共有産權房、承租公租房等重要權益。那麼，現行居住登記卡和居住證雙軌制以及設置偏高的居住證申領門檻就顯得繁複。無論申領居住登記卡還是申領居住證均需準備系列材料，既人為增添麻煩，也影響居住證申領率。本課題組問卷調查結果顯示，北京、深圳、廣州流動人口不拟申領居住證的分别占43.31%、40.54%、49.81%，不拟申領居住證的重要原因即是“嫌麻煩”。流動人口不願申領或因門檻過高而無法申領居住證，居住證賦予權益即便再多再好，也無實現機會。

第四，政策執行不盡規範，部分規定有擾民之嫌，造假違規現象時有發生，政府查處不力，有礙居住證助益服務型政府建設功能的發揮。一是人為增添辦證所需材料，增設辦證程序。在深圳以外的其他超大城市，申領居住證一般都有合法穩定就業、合法穩定居住等路徑可選其一。以合法穩定就業方式申領居住證，本來無需提供房主《房屋所有權證》或《不動産權證書》，但在實際辦理中，一些派出所要求租房居住的流動人口即使選擇合法穩定就業的方式申領居住證，也須提供房主《房屋所有權證》或《不動産權證書》，使合法穩定就業途徑形同虛設。居住證屬個人證件，可某些派出所要求，若以家庭為單位流入本市，申領居住證需提供結婚證及戶口本等。一些流動人口管理站人為增設辦事程序，要求房主和流動人口一同辦理居住登記等。二是政策執行不規範。有的派出所要求流動人口以合法穩定就業的方式申領居住證，需提供房主《房屋所有權證》或《不動産權證書》等；有的則無此要求。三是嚴格規定租住違法建設和群租房的流動人口不能申領居住證，給該類流動人口帶來了諸多不便，迫使他們為解決棘手問題而不得不違規辦證，使居住證辦理成為黃牛們的又一“商機”。淘寶網上有商家公然宣稱，客戶隻需準備“身份證和一寸照片即可”“其他的資料由我們為辦理人準備”，亦未見警方查處。四是部分規定欠合理。對流出概率相對較小的流動人口（如本地戶籍人口的非本地戶籍配偶、在本地有合法産權房或夫妻雙方均在本地工作的流動人口等），在居住證有效期和申領頻率上未予适當傾斜；規定持“工作居住證者”需辦理“普通居住證”後方可參與積分落戶等。凡此種種均使申領居住證缺乏應有的便捷與規範，有礙居住證申領率的提升和居住證服務管理效能的發揮。

第五，政策宣傳不到位，政策知曉率和居住證申領率偏低，抑制了居住證功能的發揮。本課題組問卷調查結果顯示，北京、深圳、廣州流動人口選擇“已辦、正在辦或準備辦”者分别占56.7%、59.5%、50.2%，尚有1/3 甚至近一半流動人口不拟申領居住證。在政策知曉度上，分别有34.30%、36.73%、49.21%的北京、深圳、廣州流動人口表示“不了解”居住證政策，分别有46.82%、52.63%、42.37%的流動人口表示“部分了解”，且三個超大城市“不了解”“部分了解”（亦即“部分不了解”），合在一起，均在80%甚至90%以上。在是否接受過社區有關政策宣傳上，分别有81.28%、75.06%、78.89%的北京、深圳、廣州流動人口表示“沒有”。宣傳不到位、流動人口對居住證了解不夠，是提升居住證申領率、發揮居住證服務管理功能的阻礙因素之一。

三、完善居住證政策的思路與建議

第一，建立以居住證為前提的流動人口梯級賦權體系，不斷增強居住證服務管理功能。以居住證為紐帶的常見梯級賦權體系有二：一是居住證梯級賦權體系（簡稱證件梯級賦權體系），二是以居住證為前提，結合其他條件建立梯級賦權體系（簡稱條件梯級賦權體系）。前者先設立不同等級證件 ，在此基礎上賦予各等級證件以不同權益和便利。後者有兩重含義：一是規定申領居住證，可獲得流動人口作為國家公民不管流動到國内何處都享有的基礎性權益；二是以居住證為前提，或以合法穩定就業年限為主要依據、參考居住年限等其他因素，或以積分高低 為依據，建立梯級賦權體系，确定流動人口享有非基礎性權益的多少。證件梯級賦權體系操作簡便，但梯度有限，易緻僵化，難以适應流動人口多元、複雜的需求，且有将流動人口分成三六九等之嫌，造成内部分化、固化。以積分方式建立條件梯級賦權體系雖有利于擇優留人，但操作不便，若事事都靠積分，有關部門勢必不堪重負，且積分制難逃“掐尖”選優的宿命。建議超大城市以合法穩定就業年限為主，兼顧其他因素，建立條件梯級賦權體系。

目前，北京等市采用的是證件梯級賦權體系和條件梯級賦權體系相結合模式，流動人口持居住登記卡、居住證可分享不同權益和便利。如前所述，該做法存在賦權梯級較少且不盡合理、關鍵權益較易虛化、程序繁瑣等弊端。建議在取消居住登記卡、徹底降低居住證申領門檻的基礎上，規定流動人口申領居住證，即可享有基礎性權利、服務和便利，但在随遷子女教育和居住等關鍵服務方面，按照權利和義務對等原則，以合法穩定就業年限為主，結合居住、家庭等因素，建立梯級賦權體系。例如，在随遷子女升學上，綜合考慮城市承載力、流動人口需求、戶籍人口利益等因素，确定随遷子女異地中高考招生指标，以居住證+合法穩定就業年限為主，參考其他情況，确定哪些随遷子女享有異地中高考的權利，有序開放異地中高考。

在居住服務方面，北京市規定流動人口持居住證、連續繳納社保或納稅五年以上，可搖号購買共有産權房和自住性商品房、承租公租房，且規定30%共有産權房、自住性商品房和公租房必須出售或租賃給流動人口。但是，共有産權房、自住性商品房和公租房數量十分有限，相對800餘萬常住流動人口而言可謂杯水車薪。共有産權房、自住性商品房的售價常比相同區域商品房低30%-60%，這對有機會且有能力的購買者來說确屬福利，但首付款不菲，交款時間短促，有幸購買者仍需有一定經濟實力。這些幸運兒憑借在京連續五年社保或納稅的履曆，以一日搖号之巧，換回比商品房便宜一兩百萬甚至更多的共有産權房、自住性商品房，這對群租房、城中村内沒機會或條件享有該保障的流動人口而言，會帶來很大程度的“相對剝奪感”。這樣的“強”保障，政府一般無力“普及”，也不宜“普及”，否則勢必導緻“窪地效應”，令政府不堪重負。

在住房保障缺口巨大、财力有限、用地緊張且缺乏全國性統籌機制的背景下，應将超大城市流動人口住房保障定性為“弱”保障，細分需求、細化地域，在不同地點建設不同租賃房，解決不同流動人口居住問題。建議成立類似新加坡建屋發展局的國有保障房建設管理局，統籌全市保障房建設和運營工作。在城區主要建設類似高校學生公寓的集體宿舍以及管理到位的合法“膠囊”公寓，面向單身流動人口以準市場價出租。在城區邊緣建設套内面積很小的“迷你”單間、套間，面向“丁克”或三口之家以準市場價出租。鑒于房屋租賃經營相對簡單，在規定時期内該類保障性租賃房土地使用權無償劃撥可較大幅度降低建設成本、以準市場價出租較易盈利等原因，建議集體宿舍、“膠囊”公寓、“迷你”單間及套間類公寓均由保障房建設管理局負責建設及出租運營，以免商人從中漁利。流動人口持居住證、在本市合法穩定就業半年以上且在本市無住房的，可搖号承租集體宿舍或“膠囊”公寓；持居住證、在本市合法穩定就業一年以上且在本市無住房，可搖号承租“迷你”單間或“迷你”套間。在遠郊衛星城，建設比城區“迷你”套間面積稍大的小套間，以适當低于市場價的租金，供持居住證、在本市合法穩定就業三年以上且在本市無住房的流動人口搖号承租。為減少交通擁堵和居住隔離現象，城區流動人口公寓均應四面八方多點式建設，遠郊衛星城也應在城區四周布局。為免城市建設“攤大餅”，還須在衛星城與主城區間保留足夠的非城地帶（即通風廊道），建設直達輕軌或快速公交，保證上下班高峰期交通暢通。将城區産業逐步疏解至衛星城，在衛星城實現職住平衡，徹底解決大城市病和中低收入流動人口居住難題。

第二，打破部門間信息壁壘，拓展居住證功能，增強居住證通用性。在居住證功能拓展上，應整合資源共享平台，建設統一、規範、與移動采集終端互聯的人口信息管理系統，實現教育、住建、公安、交通、社保、衛生計生及民政等部門人口信息互聯互通，擴充IC 卡式居住證的機讀信息，實現政府服務、公用事業、商業金融等跨行業、跨部門信息共享。逐步拓展居住證服務功能（見表1），使其由“一證一能”變為“一證多能”，成為流動人口名副其實的“一證通”。

從長遠看，還需穩步推進省際、市際居住證有效銜接，建立以身份證号為唯一标識、與身份證合一、全國統一的居住證制度。居住證既是流動人口的居住證，理應具有通用性，若地方各行其是，流動人口每到一地就得換一次居住證，既會增加成本，平添麻煩，也會導緻人口登記失真、管理盲點和服務縫隙。從一地流動到另一地，一切從零算起，還會增加流動成本，有礙人口自由流動。建議加強區域合作和政策銜接，擴大居住證互通互認試點，逐步提升居住證通用性，實現證随人走，促進區域間公共服務均衡發展和全流程人口服務管理。

第三，降低申領門檻，簡化申領程序，為流動人口申領居住證提供力所能及的方便，吸引更多流動人口申領居住證，以利于居住證服務管理功能的發揮。居住證申領門檻過高，不僅會把不夠條件的流動人口置于服務管理之外，而且由于過高的門檻還常與高福利相随，會導緻居住證淪為另類權益性戶籍，故而居住證的申領條件應盡量低一些[1]，最佳前提條件就是不設前提條件，否則居住證就和戶籍“沒有什麼區别”了。可是，在區域失衡嚴重、京滬深等超大城市人口“磁鐵效應”顯著的背景下，若門檻太低，福利增長過快，權益分配失序，又會引發“窪地效應”，加劇“大城市病”。如何走出“兩難”？筆者認為，從流動人口信息登記和服務需求出發，居住證申領門檻确應盡量降低，但居住證隻能直接附着證照辦理、單位入職、成人高考、職業培訓、公交優惠之類基礎性權利、服務和便利，而随遷子女教育、居住服務等分量較重的權益，則需采用以“居住證+合法穩定就業年限”為主的方式進行梯度賦權。賦予工作單位和房主以居住證代辦權，減少人為麻煩，在不違背現行法律和政策的前提下，積極尋找破解非正規居住、非正規就業流動人口（簡稱“雙非”流動人口）居住證辦證權問題，以提升居住證申領率。鑒于工作居住證附着的權益遠勝普通居住證，是流動人口更高層次權益的居住證，為方便起見，建議允許流動人口徑直用工作居住證參與積分落戶，無需為積分落戶新辦普通居住證。同時，兼顧人口流動性，對居住證有效期進行适度調整。諸如，配偶是本市戶籍且在本市有住房的流動人口、已在本市購房且夫妻均在本市工作的流動人口、子女均在本市接受義務教育的流動人口、在本市連續繳納社保或納稅五年以上的流動人口等群體再次流動概率相對較小，建議将這些流動人口的居住證有效期限由1 年延長為2—3 年，最長不超過5年，以減少對其不必要的叨擾。

第四，加大宣傳力度，落實權責，力行賞罰，規範居住證申領事宜。流動人口協管員、社區網格員應發揮熟人熟地、點多面廣優勢，零距離向流動人口宣傳居住證政策；充分利用微博、微信、短視頻、報紙、廣播、電視等傳媒，尤其是社區、廣場、公交、地鐵等場所的視頻媒體，滾動播放居住證的功能及申領程序。自上而下地落實權責，将居住證申領率納入政府績效考核體系，促使屬地政府和社區嚴肅對待居住證宣傳及申領工作。完善倒查機制，加強執法檢查，暢通并拓展投訴舉報渠道，把蓄意造假者納入個人誠信檔案。對積極配合流動人口辦理居住登記的房主、企業等予以減免房屋租賃稅等優惠，減少來自二者的阻力。推廣小區預約上門辦證服務，提高居住證政策知曉度和申領率，以利于其服務管理功能落實到位。

流動人口來到超大城市是為了生活，留在超大城市是為了更好的生活。提升居住證申領率，讓更多流動人口享有現行居住證所賦予的基本公共服務和便利，隻是“萬裡長征的第一步”，還需切實加強流動人口屬地服務，讓持居住證者有資格享有越來越多、越來越厚實的權益。隻有這樣，留在超大城市的“他們”方能如願收獲更好的生活、更美的人生。

（作者單位：謝寶富系beat365英国官网网站公共管理學院教授、田星雨系廣東省廣州市黃埔區應急管理局主任科員；原文發表于《北京行政學院學報》2023年第2期《中國社會科學文摘》2023年第8期“政治學·公共管理”欄目全文轉載）

圖文編輯 / 田卓冉 湯廣玉